Malang (beritajatim.com) – Konsep holding company Badan Usaha Milik Negara (BUMN) harus memiliki landasan hukum yang kuat dan bersumber dari Undang-Undang, bukan sekadar Peraturan Pemerintah. Hal ini ditegaskan oleh Elisatin Ernawati, S.H., M.Kn., kandidat doktor Ilmu Hukum Universitas Brawijaya dalam saat ujian akhir disertasinya pada Selasa (24/6/2025) di Fakultas Hukum UB.
Dalam disertasinya berjudul ‘Konstruksi Hukum Holding Company Badan Usaha Milik Negara Sesuai Konstitusi Ekonomi’, Elisatin menilai bahwa pembentukan holding BUMN selama ini belum berpijak pada kepastian hukum konstitusional sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 33 UUD 1945.
“Sebagai entitas strategis yang mengelola kekayaan negara, holding company BUMN harus tunduk pada struktur hukum yang jelas, tegas, dan sesuai konstitusi. Tidak cukup hanya dengan PP, harus diatur lewat Undang-Undang,” ujar Elisatin.
Elisatin merumuskan bahwa holding company BUMN adalah perusahaan induk yang mengendalikan, mengonsolidasikan, dan bertanggung jawab terhadap seluruh aktivitas grup atau anak perusahaan BUMN.
“Tujuannya adalah untuk mencapai efisiensi dan mendapatkan keuntungan sebesar-besarnya, yang kemudian dipergunakan untuk mewujudkan kesejahteraan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia, sesuai amanat konstitusi dan Undang-Undang,” ungkapknya
“Dalam desain ini, holding BUMN bukan hanya aktor ekonomi, tetapi juga pelaksana prinsip ekonomi kerakyatan. Maka struktur hukumnya harus dibangun berdasarkan Dasar hukum yang kuat berupa Undang-Undang, bukan Peraturan Pemerintah, agar memiliki legitimasi konstitusional,” ujar Elis.
Kemudian selanjutnya, struktur organisasi yang memastikan integrasi vertikal antara holding dengan anak perusahaan secara efektif dan bertanggung jawab. Kemudian, peran holding company sebagai entitas utama dalam strategi pengelolaan sumber daya nasional demi kesejahteraan rakyat.
Elisatin menegaskan bahwa holding BUMN memiliki tiga kedudukan utama. Sebagai Pemegang Saham Pengendali (Ultimate Shareholder) atas grup atau anak perusahaan. Sebagai Pengendali SDM, Operasional, dan Strategi (Ultimate Direction), yang dapat menunjuk manajemen secara langsung melalui RUPS. Sebagai Pemilik Kepentingan Ekonomi yang Dominan (Ultimate Financial Interest / Beneficial Owner) yang berhak atas hasil usaha grup.
Dengan kedudukan tersebut, Elisatin mendorong penerapan prinsip tanggung jawab penuh dalam perseroan terbatas (The Principle of Full Liability in a Limited Liability Company), yang menyatakan bahwa holding bertanggung jawab secara hukum atas tindakan anak perusahaan jika terdapat kontrol langsung.
Ia menjelaskan bahwa status badan hukum BUMN sebagai pemilik kekayaan negara yang dipisahkan mengharuskannya tunduk pada sistem hukum tertinggi. Dalam konteks penguasaan cabang produksi penting bagi negara dan hajat hidup orang banyak, peran holding BUMN adalah pelaksana amanat konstitusi ekonomi.
Oleh karena itu, ketentuan mengenai holding tidak boleh hanya diatur dalam peraturan turunan, melainkan wajib dituangkan secara eksplisit dalam Undang-Undang, sebagaimana amanat Pasal 33 ayat (3) dan (4) UUD 1945.
Lebih lanjut, Elisatin mengaitkan kajiannya dengan perkembangan teori badan hukum modern. Menurutnya, dalam sistem hukum korporasi kontemporer, badan hukum seperti holding company tidak hanya memiliki kecakapan hukum seperti orang pribadi, tetapi juga mampu memikul tanggung jawab hukum atas tindakan entitas yang berada di bawah pengendaliannya.
Hal ini memperkuat relevansi doktrin pertanggungjawaban langsung (piercing the corporate veil) dalam konteks hubungan antara holding dan anak perusahaan BUMN.
“Secara teori, badan hukum itu punya hak dan kewajiban seperti subjek hukum lainnya. Maka holding juga harus bertanggung jawab penuh atas tindakan anak perusahaannya, terutama jika pengendaliannya langsung,” jelasnya.
Menurut Elisatin, holding company adalah bentuk pengelolaan terintegrasi yang menyatukan sejumlah anak usaha dalam satu kendali. Idealnya, holding ini dimiliki penuh atau mayoritas oleh negara dengan tujuan utama mengonsolidasikan dan mengendalikan arah kebijakan usaha negara demi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
“Holding BUMN bukan sekadar alat bisnis, tapi manifestasi dari amanat konstitusi. Maka konstruksi hukumnya harus mendukung misi sosial-ekonomi negara, bukan hanya logika korporasi,” imbuhnya.
Elisatin mengidentifikasi sedikitnya empat tantangan besar dalam pembentukan holding BUMN. Pertama, tumpang tindih kewenangan antara Menteri Keuangan dan Menteri BUMN dalam mendirikan dan mengendalikan holding.
Kedua, daya saing global yang masih rendah. Banyak BUMN belum siap untuk bersaing secara regional dan internasional karena lemahnya struktur organisasi, sumber daya manusia, dan manajemen ekspansi.
Ketiga, efisiensi operasional yang masih belum optimal. Skema holding dapat meningkatkan efisiensi jika dirancang dengan matang dan tidak terbebani oleh BUMN yang tidak produktif.
Suasana sidang doktor Elisatin Ernawati di Fakultas Hukum UB (Foto: Dani Alifian/beritajatim.com)
Keempat, potensi intervensi politik dan monopoli. Elisatin menilai bahwa pengelolaan BUMN saat ini masih rentan terhadap intervensi kekuasaan. “Kalau tidak dikelola secara independen, holding bisa berubah menjadi alat kekuasaan, bukan alat kesejahteraan,” tegasnya.
Dalam konteks hukum, Elis menjelaskan bahwa holding BUMN memiliki posisi sebagai pemilik manfaat penuh (ultimate beneficial owner), pengendalian strategi, dan penentu kebijakan operasional anak usaha.
Oleh karena itu, ia menyarankan penerapan doktrin piercing the corporate veil, yakni pembatalan batas tanggung jawab terbatas apabila terbukti terjadi kontrol langsung atas tindakan hukum anak perusahaan.
“Holding harus bertanggung jawab jika anak usaha melakukan pelanggaran hukum, apalagi jika manajemennya ditentukan langsung oleh holding melalui RUPS,” tegas Elis.
Sebagai rekomendasi, Elis mendorong agar pemerintah menyusun Undang-Undang khusus mengenai holding BUMN yang tidak hanya memperkuat payung hukum, tetapi juga menjamin transparansi dan akuntabilitas. Ia juga menilai Kementerian BUMN perlu difungsikan sebagai superholding yang bertanggung jawab langsung kepada Presiden, bukan sekadar institusi teknokratis.
“Selama belum ada UU khusus, akan terus ada kekaburan hukum dan peluang intervensi politik,” ujarnya.
Elisatin juga menegaskan bahwa disertasinya bersifat orisinal dan belum ditemukan penelitian sejenis di kampus-kampus besar seperti UGM, UI, Unair, maupun UB sendiri. Ia berharap kajian ini bisa memperkuat literatur hukum perusahaan di Indonesia dan menjadi rujukan bagi regulator maupun akademisi. (dan)
